文章来源:人民日报 樊杰发布时间:2015-04-30

来源:经济日报 作者:樊杰 发布时间:2015-5-7

芦山“4·20”强烈地震发生后,党中央、国务院高度重视灾区的科学重建和可持续发展工作。2013年5月21日,习近平同志主持召开抗震救灾工作会议,明确指出“要及时把工作重点转移到恢复重建上来。恢复重建是一项复杂的系统工程,要科学规划,精心组织实施”,并提出了“以人为本、尊重自然、统筹兼顾、立足当前、着眼长远”的要求。贯彻落实中央精神,芦山灾后恢复重建坚持路径创新和机制创新,立足近期避次生地质灾害之险,着眼长远谋可持续发展之计,把灾民永久安置选址同城乡居民点布局优化结合起来,把人口分布格局调整同产业结构重塑结合起来,把灾区恢复重建的当务之急同生态文明建设的长远需求结合起来。这些做法,不仅积累了重大自然灾害发生后科学重建的经验,也为欠发达地区扶贫攻坚和实现全面建成小康社会目标、促进重要生态功能区区域发展和边远地区走新型城镇化道路提供了有益借鉴,丰富了中国特色可持续发展理论。

党的十八大报告将优化国土空间开发格局纳入“大力推进生态文明建设”的内容之一,赋予了优化国土空间格局的新内涵。理论和实践都表明,只有与资源环境相均衡的人口经济分布才是合理的,只有与资源环境相协调的城市化格局、农业发展格局和生态安全格局才是合理的,资源环境承载能力成为优化国土空间开发格局的重要依据,在构建资源节约型、环境友好型社会中发挥着基础性作用。当芦山地震灾后工作重点转向恢复重建的关键时刻,习近平总书记在2013年5月21日主持召开抗震救灾工作会议时强调:“恢复重建是一项复杂的系统工程,要科学规划,精心组织实施。特别要按时完成灾害损失、灾害范围评估,搞好资源环境承载能力评价”。芦山重建规划根据资源环境承载能力综合评价,进行重建分区,优化城乡布局,为灾区重建美好家园描绘了一幅科学合理的布局蓝图。

走可持续发展之路是芦山恢复重建的理性选择

中国特色可持续发展理论萌芽于农耕文明时期的“因地制宜”思想。作为一个地域发展条件差异很大的国家,如何做到因地制宜始终是我国可持续发展进程中的关键问题。改革开放以来,我国经济社会快速发展。但在发展过程中,很多地方忽视自身的资源环境承载能力,片面追求做大GDP和城市规模,经济发展的资源环境代价较高,区域发展的不可持续矛盾日益突出。其中,像芦山地震灾区这样的欠发达地区、生态功能重要地区、地理位置偏僻地区如何走可持续发展之路,更是一个难题。

资源环境承载能力评价是芦山地震灾后恢复重建规划的基础工作。这里,“资源环境”实质是指社会经济发展依托的自然基础,“资源环境承载能力”是指作为承载体的自然基础对作为承载对象的人类生产生活活动的支持能力。自然基础包括影响人类生产生活活动的所有自然条件,如资源、环境、生态、灾害等,因此,资源环境承载能力评价其实就是灾后重建的综合自然条件的分析评价。

芦山地震灾区工业化和城镇化的自然条件与区位条件较差,地震灾害进一步加剧了人地关系的紧张状况;经济社会发展水平偏低,当地恢复重建的能力明显不足。这使芦山地震灾区恢复重建和可持续发展面临一系列困难。

科学认知资源环境承载能力,必须从自然基础条件和社会经济发展两个维度进行综合认识。着眼于自然基础条件,资源环境承载能力可以表达为在承载不断变化的人类生产生活活动时,资源环境系统进入不可持续过程时的阈值或阈值区间,即资源环境系统对社会经济发展具有上限约束作用,对相同规模和类型的人类生产生活活动,不同的自然结构、自然功能,其约束上限的阈值或阈值区间是不同的,即资源环境承载能力同自然结构和自然功能有着紧密的关系。着眼于人类生产生活活动,资源环境承载能力表达为,在维系自然基础可持续过程的同时,能够承载的最大经济规模或人口规模。显然,在同样的自然基础条件下,不同的开发功能、不同的利用效率,其可承载的经济规模或人口规模是不同的,即资源环境承载能力同发展方式和发展水平有着紧密的关系。资源环境承载能力评价旨在客观分析资源环境条件、评价资源环境开发利用的合理方向与强度,通过协调人类活动与自然基础的关系,实现资源环境的可持续开发利用及人类经济社会的可持续发展。

从自然条件与区位条件看,在国家和四川省主体功能区规划中,芦山地震灾区被划为资源环境承载能力弱的区域。芦山地震灾区地处成都平原与青藏高原过渡地带,山地面积占灾区总面积的90%以上,平坝面积所占比重不足6%,重灾区和极重灾区的后备建设用地非常贫乏。龙门山断裂带地震频发,滑坡、崩塌、泥石流等次生地质灾害隐患点密布;汛期降雨量大,增大了次生地质灾害风险。山地地表土层较薄,土壤侵蚀强度大,生态环境极其脆弱。灾区大部分位于川滇森林及生物多样性生态功能区、大小凉山水土保持和生物多样性生态功能区,是重要的珍稀生物栖息地,也是国家乃至世界生物多样性保护重要区域。

按照国务院关于芦山地震灾后恢复重建的工作部署,资源环境承载能力评价工作任务是:“根据对水土资源、生态重要性、生态系统脆弱性、自然灾害危险性、环境容量、经济发展水平等的综合评价,确定可承载的人口总规模,提出适宜人口居住和城乡居民点建设的范围以及产业发展导向”。可见,资源环境承载能力评价通过综合分析灾区国土开发条件的适宜性及限制性、确定不同区域功能指向和开发强度,能够为灾区国土开发分区和空间结构布局、城市化模式选择和产业结构调整、重大国土整治工程部署、以及重建机制体制创新和政策措施配套,提供科学依据,特别是在统筹人口分布、经济布局、国土利用,引导人口和经济向适宜开发的区域集聚,促进灾区可持续发展方面具有重要作用。

从经济社会发展水平看,芦山地震灾区经济社会发展水平相对落后,21个受灾县中许多受灾县为山区,城镇化水平低。2011年极重灾区芦山县的城镇居民人均可支配收入15513元,远低于全国23979元的平均水平;农村居民人均纯收入5899元,是全国平均水平的85%;震前的财政自给率极低,仅为12%。地震灾害又造成巨大财产损失。芦山地震极重灾区倒塌及严重损坏房屋率为8465间/万人,重灾区倒塌及严重损坏房屋率平均达到3890间/万人,分别达到与汶川地震极重灾区、重灾区万人倒塌房屋率相当的水平。地震及次生灾害对基础设施、工厂厂房和农业生产条件等的破坏相当严重。老百姓自救能力、地方政府重建能力都比较弱。

芦山地震灾后恢复重建的资源环境承载能力评价,不但面临地域系统开放性、承载对象动态性、要素构成复杂性、临界阈值模糊性等一般性科学难题,还需要破解应急评价的不确定性等恢复重建的特殊难题。如灾区处于边远贫困地区,基础数据十分薄弱;随着灾损和地质调查进度,评价数据急需实时更新与替换;评价对象区域范围多变,最终范围的确定时间同要求提交评价结果的时间是同时的;影响承载能力变化的重大国土整治工程部署与承载能力评价是同步进行的,增大了承载能力变化的不确定性。

在这种背景下,芦山灾区恢复重建必须走可持续发展之路。这就是按照生态文明建设的要求和可持续发展的理念,协调人与自然的关系,在资源有限供给、环境有限容量、生态安全保障、灾害充分防范的多重约束条件下,满足人们不断增长的合理的物质文化需求,建设资源节约型、环境友好型社会。

走可持续发展之路应立足实际、尊重自然

资源环境承载能力评价基于自然地理单元进行重建分区、基于行政单元进行发展路径与导向评估,不仅注重“防灾避险”在评价中的决定作用,而且注重“精细评价”在整个评价中的基础作用,还注重“资源环境与人口经济相均衡”的导向作用。具体包括以下评价步骤:以地质灾害为主控因子、以水土条件、生态环境、工程和水文地质为重要因子,以产业经济、城镇发展、基础设施为辅助因子,从地质条件及灾害危险性、自然地理条件、人口与经济基础三个维度构筑基础评价指标体系进行分项评价;基于分项评价结果,确定重建功能区边界与范围,并结合灾区遥感监测与灾损评估结果,测算区域人口容量;从旅游开发适宜性、工业布局导向、农业地域类型入手,分项灾区经济发展基础与资源禀赋,进行产业发展导向评价;统筹谋划人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局,确定灾害避让区、生态保护区、农业发展区、人口集聚区等四类重建分区方案,明确发展其功能定位和发展方向,制定开发管制原则;根据不同评价环节形成的资源环境承载力特征分析结论,因地制宜地编制灾区恢复重建政策建议与实施导则,保障灾后国土空间开发与利用科学有序地开展,促进灾区人口、经济与资源环境协调优化。

芦山灾区恢复重建走可持续发展之路,应把握以下几个要点:首先,以重建选址和重建分区为目的开展资源环境承载能力评价。以次生地质灾害隐患点排查为基础,综合考虑自然地理条件、生态环境保护、地质构造以及人口经济分布和基础设施状况等因素,提出适宜重建的位置和地域范围,通过土地用途管制或功能区管制手段,指导和约束灾区重建规划和重建工作。其次,把空间布局规划作为重建的上位和总体规划,编制灾区系列恢复重建规划。在落实重建区划和区域功能定位的前提下,确定县以下乡镇及村居民点重建和调整方案;制定灾害防治系统方案,增强灾区抗灾防灾的综合能力;确定生态屏障建设、生物多样性保护、生态资源合理利用的目标和路线图,编制重大国土整治工程方案;提出山区城镇化和特色经济发展的基本思路和总体布局方案,明确扶贫开发与区域可持续发展相互促进的新型扶贫模式。最后,以增进欠发达地区人民福祉、增强灾区造血功能为宗旨,创新灾区恢复重建和可持续发展的体制机制。

作为重建规划和重建工作的重要依据,芦山灾区恢复重建的资源环境承载能力评价遵循如下准则:一是自上而下调控与自下而上分析相结合。面对灾区资源环境承载能力构成要素的复杂性与开放性特征,既考虑土地利用总体结构、区域间相互作用、城镇体系空间结构等区域发展的客观规律,进行分区方案的总量控制与区域调控;又考虑区域资源环境要素禀赋,充分把握分区结论的可行性与合理性。二是刚性约束与柔性指导相结合。遵循国家级和省级主体功能区划方案与相关规定,严格执行国家关于防灾减灾、生态保护、粮食安全等各项法律法规。同时,考虑灾后恢复重建现实需要,在产业重建、人口安置等方面给予一定弹性空间。三是整体评价与精细评价相结合。围绕灾区重建规划的需求及灾区实际,在全域评价资源环境承载力的基础上,对极重灾区和重灾区增加次生地质灾害评价的内容。四是灾前状态分析与灾后影响评估相结合。在考虑灾前水土资源状态、生态环境特征等要素的同时,结合灾损分析对灾后影响进行评估。

买球网站,在继承汶川、玉树、舟曲工作经验的基础上,芦山地震灾后恢复重建的资源环境承载能力评价的理论方法得到进一步发展和完善,在资源环境条件综合评估技术流程以及灾后应急评估的技术集成方面填补了国内外空白,在国土空间开发利用适宜程度评价和人口合理容量测算等主要方法及其应用能力方面处于领先水平。主要理论方法创新表现在以下四个方面:

资源环境承载能力评价从地质条件及灾害危险性、自然地理条件、人口与经济基础、产业发展导向、灾损评估五类指标入手,采用12个指标项、21个指标因子、近80个变量构成的指标体系进行评价。评价结果将芦山地震灾区划分为灾害避让区、生态保护区、农业发展区和人口集聚区四类功能区,确定了各类功能区可承载的人口规模和国土空间开发强度,提出适宜人口居住和城乡居民点建设的范围,并对产业发展导向提供咨询建议。

一是建立了资源环境条件适宜性理论架构与评价方法。提出区域承载力指标受制于地域功能指向的学术思想,通过功能预估解决承载对象不确定的科学难题。构建资源环境条件适宜程度评价指标体系,提出单项评价指标的算法、关键参数阈值及综合集成方法,填补了我国在资源环境条件定量化和综合评价的空白。

在产业经济发展上,以发展绿色经济为导向,实行可持续的救灾扶贫致富新模式。近期优先扶持能够大量吸纳就业的纺织工业、茶、林竹和中药等传统优势产业,安置灾区居民就业,稳定灾民收入水平;长远则立足生态和文化资源优势,逐步把文化生态旅游产业打造成为富民的支柱产业;以生态保护为前提,优化调整水电、建材等重工业布局,提高资源开发类产业对灾区恢复重建的贡献度;推进特色、绿色农业规模化生产经营,提高农民收入。在城乡居民点重建上,适度引导人口集聚,探索山区城镇化和城乡统筹发展新路径;通过就地城镇化和异地城镇化两个途径并举,结合新农村建设和扶贫整村推进,建设特色宜居村庄,重塑灾区新面貌。

二是改进了人口合理容量测算途径。通过拓展空间结构、开发强度和空间相互作用综合分析技术体系,研发确定功能地域单元位置、范围和边界的方法。基于评价地域单元的功能定位和开发强度,改进测算人口合理容量方法,显著提升了人口容量测算的合理性与准确程度、丰富了其政策内涵。

走可持续发展之路重在创新援建方式

三是创建了适于灾后重建特殊需要的资源环境承载力评价应急集成技术。综合运用天上遥感、地面地学考察和计算机分析模拟的方法,构建了遥感监测和地质调研快捷提取、计算机分析和处理灾损数据的方法,有效地解决了应急数据获取的难题。建立了预估土地整治效果等不确定因素作用的时空情景模型,更加客观地揭示承载力变化的趋势。

芦山灾区恢复重建和可持续发展需要借助国家、四川省和兄弟省市的援建力量。综合考虑以往灾区恢复重建援建方式和效果、芦山地震灾区发展潜力和受灾特点,结合重建规划提出的主要任务和发展目标,芦山灾区恢复重建以增强当地造血功能为宗旨,积极创新援建方式和体制机制,形成全方位、多途径的援建格局,助推灾区可持续发展。

四是增强了资源环境承载力评价应用规划决策的科技支撑能力。首次把不同规划精度需求的承载力评价设计在一套完整的技术流程中,建立了不同精度评估的评价流程,增强评价准确程度。创建了以承载力评价为平台的灾区重建分区和城乡居民点选址方案的优化方法,增强了承载力评价结果在规划决策中的应用能力。

立足灾区优势产业,把形成资源产业和生态经济发展的扶持政策和长效机制作为中央政府有关部门援建的突破口,提高资源开发和生态建设对当地经济的贡献率。做大生态文化旅游业,以旅游资源入股,助推经济持续增长。进一步退耕还林,种地人转为林业工人,经营林业和林下经济以增加收入。把资源开发类产业收入尽可能留给灾区,提高能源和矿业对灾区恢复重建的贡献度。把芦山等重灾区县纳入主体功能区规划国家级生态重点建设区,探索和应用生态补偿新机制。

芦山灾后重建规划对资源环境承载能力评价成果的采纳应用,有效地提升了决策的科学化水平,有力地支撑了科学重建工作。生态文明建设要求必须尊重自然、顺应自然、保护自然,中国资源短缺和生态安全对社会经济发展的强烈约束是不可改变的基本国情。资源环境承载能力评价是我国学者应对灾后恢复重建的国家战略需求,在客观认识地域空间开发利用条件、协调多种功能空间开发利用关系、形成地域保护和开发空间结构及总体布局方案、促进资源环境和社会经济协调发展方面作出的基础性和创新性的贡献,近年来正在成为我国国土空间规划和城市区域规划最重要的、最有效的科技支撑方法之一,有力地推动了决策科学化进程,促进了社会经济与资源环境协调发展。

着眼异地工业化和城镇化,把在雅安市区或成渝经济区建设飞地型产业园区和城镇安置点作为四川省援建的战略重点,缓解地震灾区人地矛盾压力,加快全面建成小康社会步伐。按照“政府协商、市场运作、优势互补、利益共享”的原则,省政府牵头,在骨干企业和地方政府配合下,合力创建灾区异地产业园区。结合异地产业园区建设,集中安置灾民就业和居住,形成产城互动的居民点。

以提高灾民就业能力和迁移规模为目标,把技能培训和吸纳就业作为东部发达省援建的长期任务,努力缩小区域发展差距。制定东部发达省培训灾区人力资源的配额指标,形成职业教育帮扶长效机制。建立东部发达省吸纳灾区劳动力就业、上学、移民的激励机制,鼓励东部发达省采取多种援助措施为灾民转移就业搭建平台。

(作者为中国科学院可持续发展研究中心主任、研究员)

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